中国经济导报 中国发展网 记者 | 程晖

作为我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，黄河流域将迎来新一轮重大发展机遇。

黄河入海流 近日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。在加强黄河流域生态保护方面，《规划纲要》明确了“一带五区多点”的空间布局。图为在河南省洛阳市孟津县拍摄的二广高速吉利黄河大桥。新华社

近日，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）。作为指导当前和今后一个时期黄河流域生态保护和高质量发展的纲领性文件，《规划纲要》绘就了黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区至2030年的发展蓝图，并中期展望至2035年，远期展望至本世纪中叶。这个区域的国土面积约130万平方公里，2019年年末总人口约1.6亿人。

9省区密集调研共推高质量发展

黄河流域生态保护和高质量发展去年正式上升为重大国家战略，整个流域迎来前所未有的发展机遇。去年以来，9省区党政负责人密集调研黄河流域生态保护和高质量发展。

青海作为黄河源头省、干流省，为切实扛起“源头责任”“干流担当”，全面贯彻落实党中央国务院推进黄河流域生态保护和高质量发展的总体部署，在前期调研的基础上，研究起草了《黄河青海流域生态保护和高质量发展规划（初稿）》，并在北京召开院士、专家座谈会，为青海省进一步落实落细黄河流域生态保护和高质量发展理清了思路。2020年青海省编制完成《青海省黄河流域生态保护和高质量发展水利专项规划》，提出重大项目清单，并拟定三年行动方案，细化分解年度工作目标、任务和举措，将规划内容具体转化为实实在在的行动。

今年6月份，山东省委书记刘家义就推进山东省黄河流域生态保护和高质量发展到菏泽、济南、德州、东营等地调研。他表示，把黄河生态环境保护和修复工作摆在重要位置，提高黄河沿岸、大堤两岸植被覆盖率，加大黄河流域污染治理，更加注重涵养水源，打造沿黄生态带、文化旅游带。山东省还通过政府引导基金的形式，带动更大规模的社会投资，引导社会资金流向黄河流域生态保护和高质量发展领域。

甘肃省委6月份召开专题会议，研究推进黄河流域生态保护和高质量发展工作。按照计划，今年，甘肃省将推进甘南黄河上游水源涵养、陇中陇东黄土高原区水土流失治理和祁连山保护等重大项目和重点工程建设；突出黄河背景、黄河特色，深度谋划、压茬推进重大文旅项目。

四川省委副书记、省长黄强在调研时强调，把高质量创建若尔盖国家公园作为推动四川黄河流域生态保护和高质量发展的头等大事，与此同时，推动解决西成铁路相关梗阻问题，加快建设进度，加强高速公路、机场等互通互联、合作发展，发挥丰富的红色资源优势，携手推动红色旅游发展。

河南省委常委、常务副省长周霁近期到三门峡市调研黄河流域生态保护和高质量发展相关工作。他强调，在黄河生态廊道建设中坚持保护优先、绿色发展，以自然恢复为主、人工修复为辅，宜农则农、宜林则林，科学选择本地乡土树种草种，因地制宜发展农业、林业，着力建设生态廊道、致富廊道、幸福廊道；要坚持规划先行，统筹产业规划、生态规划、国土空间规划多规合一，实现生态效益、经济效益、社会效益共赢。

内蒙古自治区党委副书记、自治区主席王莉霞深入巴彦淖尔市、鄂尔多斯市调研，强调要坚持生态优先、绿色发展，坚决抓好黄河河道乱占乱建等问题整治，控制好面源污染，保护好沿河生态环境，做好滩区移民迁建，推进山水林田湖草沙统筹治理，持续提升黄河水安全、水资源、水环境、水生态保障水平。

破解黄河流域五大发展难题

黄河是我国重要的生态安全屏障，也是人口活动和经济发展的重要区域，在国家发展大局和社会主义现代化建设全局中具有举足轻重的战略地位。但多年来，黄河一直“体弱多病”，生态本底差，水资源十分短缺，水土流失严重，资源环境承载能力弱，沿黄各省区发展不平衡不充分问题尤为突出。《规划纲要》总结，黄河的问题综合表现在“五个最大”：

黄河流域最大的矛盾是水资源短缺。上中游大部分地区位于400毫米等降水量线以西，气候干旱少雨，多年平均降水量为446毫米，仅为长江流域的40%；多年平均水资源总量为647亿立方米，不到长江的7%；水资源开发利用率高达80%，远超40%的生态警戒线。

黄河流域最大的问题是生态脆弱。黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，环境污染积重较深，水质总体差于全国平均水平。

黄河流域最大的威胁是洪水。水沙关系不协调，下游泥沙淤积、河道摆动、“地上悬河”等老问题尚未彻底解决，下游滩区仍有近百万人受洪水威胁。

黄河流域最大的短板是高质量发展不充分。沿黄各省区产业倚能倚重、低质低效问题突出，以能源化工、原材料、农牧业等为主导的特征明显，缺乏具有较强竞争力的新兴产业集群。

黄河流域最大的弱项是民生发展不足。沿黄各省区公共服务、基础设施等历史欠账较多，城乡居民收入水平低于全国平均水平。

在构建黄河流域生态保护方面，《规划纲要》提出了“一带五区多点”空间布局。“一带”，是指以黄河干流和主要河湖为骨架，连通青藏高原、黄土高原、北方防沙带和黄河口海岸带的沿黄河生态带。“五区”，是指以三江源、秦岭、祁连山、六盘山、若尔盖等重点生态功能区为主的水源涵养区，以内蒙古高原南缘、宁夏中部等为主的荒漠化防治区，以青海东部、陇中陇东、陕北、晋西北、宁夏南部黄土高原为主的水土保持区，以渭河、汾河、涑水河、乌梁素海为主的重点河湖水污染防治区，以黄河三角洲湿地为主的河口生态保护区。“多点”，是指藏羚羊、雪豹、野牦牛、土著鱼类、鸟类等重要野生动物栖息地和珍稀植物分布区。

资料显示，早在上世纪90年代，黄河水资源利用率就高达73%，远超40%的“国际红线”，过度用水导致频繁断流。1997年，黄河断流226天，断流河段长达704公里，占下游河道长度的90%。因此，《规划纲要》在水资源方面的“着墨”颇多。水资源配置成为黄河流域生态保护和高质量发展的最大考量之一。

《规划纲要》提出，“着力优化水资源配置”“坚持量水而行、节水优先”，把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展。统筹优化生产生活生态用水结构，深化用水制度改革，用市场手段倒逼水资源节约集约利用，推动用水方式由粗放低效向节约集约转变。

《规划纲要》还在多个章、节提出了水资源保护和使用的具体要求。比如，加强上游水源涵养能力建设，筑牢“中华水塔”，保护重要水源补给地，发展高效旱作农业，实施最严格的水资源保护利用制度，全面实施深度节水控水行动，以节约用水扩大发展空间等。

《规划纲要》明确，实行水资源消耗总量和强度双控，暂停水资源超载地区新增取水许可，严格限制水资源严重短缺地区城市发展规模、高耗水项目建设和大规模种树。坚决抑制不合理用水需求，坚决遏制“造湖大跃进”。以国家公园、重要水源涵养区、珍稀物种栖息地等为重点区域，清理整治过度的小水电开发。同时，科学配置全流域水资源。

构建“一轴两区五极”格局

《规划纲要》提出，要构建形成黄河流域“一轴两区五极”的发展动力格局，促进地区间要素合理流动和高效集聚。

具体来看，“一轴”是指依托新亚欧大陆桥国际大通道，串联上中下游和新型城市群，以先进制造业为主导、以创新为主要动能的现代化经济廊道。“两区”是指以黄淮海平原、汾渭平原、河套平原为主要载体的粮食主产区和以山西、鄂尔多斯盆地为主的能源富集区，加快农业、能源现代化发展。“五极”是指山东半岛城市群、中原城市群、关中平原城市群、黄河“几”字弯都市圈和兰州－西宁城市群等，这些是区域经济发展增长极和黄河流域人口、生产力布局的主要载体。

黄河流域农牧业基础较好，粮食和肉类产量占全国1/3左右。煤炭、石油、天然气和有色金属资源储量丰富，是我国重要的能源、化工、原材料和基础工业基地。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究室主任刘云中表示，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，黄河流域发展相对较晚，但通过合理分工、优化发展的路子，能够形成带动欠发达地区高质量发展的动力源。要促进产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升。要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，提高资源配置效率。要发挥比较优势，完善空间治理，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策。同时，保障民生底线，提升民生保障质量水平。

同时，《规划纲要》还提出，构建多元纷呈、和谐相容的黄河文化彰显区。河湟－藏羌文化区，主要包括上游大通河、湟水河流域和甘南、若尔盖、红原、石渠等地区，是农耕文化与游牧文化交汇相融的过渡地带，民族文化特色鲜明。关中文化区，主要包括中游渭河流域和陕西、甘肃黄土高原地区，以西安为代表的关中地区传统文化底蕴深厚，历史文化遗产富集。河洛－三晋文化区，主要包括中游伊洛河、汾河等流域，是中华民族重要的发祥地，分布有大量文化遗存。儒家文化区，主要包括下游的山东曲阜、泰安等地区，以孔孟为代表的传统文化源远流长。红色文化区，主要包括陕甘宁等革命根据地和红军长征雪山草地、西路军西征路线等地区，是全国革命遗址规模最大、数量最多的地区之一。